행정법을 처음 공부하는 사람들이 가장 혼란스러워하는 부분이 바로 행정주체, 행정기관, 행정청의 구별입니다. 이 세 가지 개념은 겉보기에는 비슷해 보이지만, 법률관계에서 차지하는 지위와 역할은 명확히 다릅니다. 특히 소송에서 누가 피고가 되는지를 결정하는 피고적격 문제는 실무적으로도 매우 중요한 쟁점입니다. 이번 글에서는 행정법의 핵심 개념을 체계적으로 정리하고, 실제 적용 시 유의해야 할 사항을 함께 살펴보겠습니다.
행정주체와 행정기관의 구별 기준
행정주체와 행정기관을 구별하는 가장 핵심적인 기준은 법인격의 유무입니다. 법인격이란 법에서 부여한 인격으로, 권리와 의무의 주체가 될 수 있는 자격을 의미합니다. 일반적인 사람을 법률용어로 자연인이라고 하며, 자연인에게는 당연히 인격이 인정됩니다. 한편 법에서는 사람이 아닌 존재에게도 인격을 부여하는 경우가 있는데, 이를 법인이라고 합니다.
행정주체는 법인격을 가진 존재입니다. 가장 대표적인 행정주체는 국가입니다. 국가는 모든 행정주체의 근원이 되는 존재로, 국가의 존재를 전제로 다른 행정주체들이 성립합니다. 그래서 국가를 시원적 행정주체라고 부릅니다. 국가는 현실 세계에서 자연인은 아니지만, 법적으로는 인격이 인정되므로 권리와 의무의 주체가 될 수 있습니다. 국가 다음으로 대표적인 행정주체는 지방자치단체입니다. 서울특별시, 부산광역시, 경상남도 등은 모두 법인격을 가진 행정주체로서 권리와 의무의 주체가 됩니다.
반면 행정기관은 법인격이 없습니다. 행정기관은 행정주체가 행정작용을 수행하기 위해 두는 기관에 불과합니다. 비유하자면 행정주체가 사람이라면 행정기관은 그 사람의 팔다리에 해당합니다. 사람에게는 인격이 있지만, 그 사람의 팔다리에 별도의 인격이 인정되지는 않습니다.
국가라는 행정주체가 사용하는 대표적인 행정기관으로는 대통령, 기획재정부 장관, 교육부 장관, 과학기술정보통신부 장관 등이 있습니다. 여기서 주의할 점은, 법학에서 대통령이나 장관이라고 할 때 특정 개인을 지칭하는 것이 아니라 그 직위 자체를 의미한다는 점입니다.
대한민국이라는 행정주체가 재정에 관한 업무를 수행할 때는 기획재정부 장관이라는 기관을 통해 이를 실행하고, 교육에 관한 업무는 교육부 장관을 통해 수행하며, 과학기술이나 정보통신에 관한 업무 역시 해당 부처 장관을 통해 수행합니다. 영상에서는 이를 축구 선수 메시의 비유로 설명합니다. 메시가 드리블과 슛을 통해 골을 넣을 때 실제로 움직이는 것은 다리와 발이지만, 그 성과는 메시에게 귀속됩니다. 다리와 발은 메시라는 인격 주체가 사용하는 기관에 불과하기 때문입니다.
이와 마찬가지로 교육부 장관이 교육 관련 행정을 수행하더라도, 그 법적 효과와 권리·의무는 대한민국이라는 행정주체에게 귀속됩니다. 지방자치단체의 경우도 동일합니다. 서울특별시장, 부산광역시장, 경상남도지사 등은 행정기관에 해당하며 법인격이 없습니다. 따라서 권리와 의무의 주체는 지방자치단체 본체이고, 단체장은 그 기관에 불과합니다.
| 구분 | 행정주체 | 행정기관 |
|---|---|---|
| 법인격 | 있음 | 없음 |
| 권리·의무 주체 | 가능 | 불가능 |
| 대표 사례 | 국가, 지방자치단체 | 대통령, 각부 장관, 시장, 도지사 |
| 비유적 표현 | 사람 | 팔다리 |
이러한 설명은 기본 개념을 이해하는 데 도움이 되지만, 실제 법률관계에서는 권한의 귀속 구조, 처분의 주체, 법적 효과의 귀속 등 다양한 요소를 함께 고려해야 합니다. 단순히 법인격의 유무만으로 모든 문제가 해결되는 것은 아니며, 구체적인 사안에서 실질적으로 누가 권한을 행사했고 누구에게 법적 효과가 귀속되는지를 면밀히 살펴야 합니다.
행정청의 개념과 특성
행정청은 행정기관 중에서도 일정한 권한을 가진 기관을 의미합니다. 모든 행정청은 행정기관이지만, 모든 행정기관이 행정청인 것은 아닙니다. 행정청이란 행정에 관한 의사를 결정하여 외부에 표시할 권한을 가진 행정기관을 말합니다. 즉, 대외적으로 행정작용을 할 수 있는 권한을 가진 기관이 행정청입니다.
대통령, 각 부의 장관, 국세청장, 경찰청장, 서울특별시장, 부산광역시장, 경상남도지사 등은 모두 행정청에 해당합니다. 이들은 각자의 소관 범위 내에서 행정처분을 하거나 행정작용을 수행할 권한을 가집니다.
행정청 역시 법인격은 없습니다. 따라서 행정청이 행한 행위의 법적 효과는 국가나 지방자치단체라는 행정주체에게 귀속됩니다. 행정청은 어디까지나 행정주체가 행정권을 행사하기 위해 두는 기관일 뿐입니다.
다만 소송법적 측면에서는 행정청이 중요한 의미를 가집니다. 특히 항고소송에서는 일반 원칙과 다른 특별 규정이 적용됩니다. 이에 대해서는 다음에서 살펴보겠습니다.
항고소송에서의 피고적격 문제
피고적격이란 소송에서 피고가 될 수 있는 자격을 말합니다. 원칙적으로 원고나 피고가 될 수 있는 것은 자연인 또는 법인과 같이 인격이 인정되는 자입니다. 행정주체, 행정기관, 행정청 중에서는 법인격을 가진 행정주체만이 원칙적으로 피고가 될 수 있습니다.
예를 들어 국가를 상대로 한 소송에서 피고가 되는 것은 대한민국입니다. 기획재정부 장관이나 국세청장 등은 피고가 될 수 없습니다. 이들은 국가라는 행정주체의 기관에 불과하기 때문입니다.
국가배상청구소송의 경우를 보면, 경찰관의 위법한 직무집행으로 손해를 입은 국민은 해당 경찰관 개인이나 경찰서장을 상대로 소송을 제기하는 것이 아니라 대한민국을 상대로 제기합니다. 지방자치단체의 경우에도 마찬가지로, 피고는 서울특별시나 부산광역시 등 지방자치단체 본체입니다.
그러나 항고소송에서는 예외가 인정됩니다. 행정소송법 제13조에 따르면, “취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분 등을 행한 행정청을 피고로 한다”고 규정하고 있습니다. 즉 항고소송에서는 처분을 한 행정청이 피고가 됩니다.
다만 해당 행정청이 존재하지 않게 된 경우에는 그 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체가 피고가 됩니다. 따라서 항고소송에서는 행정청이 피고가 되는 것이 원칙이고, 행정주체는 예외적으로 피고가 됩니다.
| 소송 유형 | 피고적격 | 법적 근거 |
|---|---|---|
| 국가배상청구소송 | 행정주체 (대한민국, 지자체) | 원칙 적용 |
| 항고소송 (취소소송) | 행정청 | 행정소송법 제13조 |
| 당사자소송 | 행정주체 | 원칙 적용 |
항고소송에서 행정청을 피고로 하는 이유는 실무상 효율성과 전문성을 고려한 결과입니다. 다양한 행정 분야의 처분을 모두 국가를 상대로 제기하도록 하는 것보다, 해당 처분을 한 행정청이 직접 소송을 수행하도록 하는 것이 합리적이라는 판단에 따른 것입니다.
다만 이러한 예외는 항고소송에 한정됩니다. 당사자소송 등 다른 유형의 행정소송에서는 여전히 행정주체가 피고가 됩니다.
행정주체, 행정기관, 행정청의 구별과 피고적격 문제는 행정법의 기초이면서도 실무적으로 매우 중요한 영역입니다. 기본 원리는 법인격과 권리·의무의 귀속을 중심으로 이해할 수 있지만, 실제 적용에서는 각 소송 유형별 특수 규정을 반드시 함께 고려해야 합니다.
자주 묻는 질문 (FAQ)
Q. 행정청과 행정기관은 어떻게 다른가요?
A. 행정청은 행정기관 중에서도 외부에 행정의사를 표시할 권한을 가진 기관을 말합니다. 모든 행정청은 행정기관이지만, 내부 보조기관 등은 행정기관이면서도 행정청은 아닐 수 있습니다.
Q. 항고소송에서 행정청을 피고로 하는 이유는 무엇인가요?
A. 행정소송법 제13조의 특별 규정에 따른 것으로, 처분을 한 행정청이 직접 소송을 수행하는 것이 효율성과 전문성 측면에서 적절하다고 보기 때문입니다.
Q. 국가배상청구소송과 항고소송의 피고는 왜 다른가요?
A. 국가배상청구소송은 손해배상 책임의 귀속을 다투는 소송이므로 행정주체가 피고가 됩니다. 반면 항고소송은 처분의 위법 여부를 다투는 소송으로, 법률의 특별 규정에 따라 행정청이 피고가 됩니다.
Q. 지방자치단체장은 행정주체인가요, 행정기관인가요?
A. 지방자치단체장은 행정기관(행정청)에 해당합니다. 행정주체는 지방자치단체 본체이며, 단체장은 그 기관입니다.
[출처]
[행정법 FAQ] 행정 주체, 행정 기관, 행정청의 구별 기준이 뭐예요?: